El injerto incompleto: Diseño de la norma PSAV frena el desarrollo de servicios

Desde la perspectiva de quien opera como Proveedor de Servicios de Activos Virtuales (PSAV) en el Perú, el actual marco normativo no solo resulta insuficiente: es estructuralmente defectuoso. Lo que se ha construido no es un régimen de actividad, sino un injerto parcial motivado casi exclusivamente por el cumplimiento de la Recomendación 15 del GAFI. El resultado es un limbo jurídico que dificulta —y en muchos casos impide— el desarrollo ordenado de servicios que, en el ámbito de los valores, ya están claramente habilitados para figuras como las Sociedades Intermediarias de Valores (SIV).

El origen del problema: un injerto, no un régimen

Mediante el Decreto Supremo N.º 006-2023-JUS se incorporó a los PSAV como sujetos obligados a informar a la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF-Perú), en el marco de la Ley N.º 29038 y de la Ley N.º 27693. Posteriormente, la Resolución SBS N.º 02648-2024 aprobó la Norma para la prevención del lavado de activos y del financiamiento del terrorismo aplicable a los PSAV bajo supervisión de la UIF-Perú.

Estas normas definen una lista de actividades (intercambio entre activos virtuales y moneda fiat, intercambio entre activos virtuales, transferencia, custodia o administración, y servicios relacionados con la oferta o venta de activos virtuales) e imponen la obligación de implementar un Sistema de Prevención del Lavado de Activos y del Financiamiento del Terrorismo (SPLAFT). Sin embargo, no crean un régimen de autorización, licenciamiento, capital mínimo, idoneidad de accionistas o directores, ni supervisión de conducta o prudencial.

La propia Resolución SBS N.º 02648-2024 es explícita: «Esta norma regula a los PSAV cubiertos por la Recomendación 15 del GAFI. No regula la tecnología que subyace a los activos virtuales o a las actividades u operaciones de los PSAV».

En la práctica, la calificación de PSAV queda librada, en gran medida, a la autodeclaración o a la eventual detección por la UIF. No existe un acto administrativo previo que confiera un estatus claro y verificable. Esto genera el equivalente normativo de una autopercepción: quien considera que realiza alguna de las actividades listadas se declara sujeto obligado… y ya está.

El limbo institucional

Para comprender el fallo de diseño se debe tener en cuenta lo siguiente: Las PSAV están vinculados a la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (SBS) a través de la UIF, pero no forman parte de la Ley General del Sistema Financiero y del Sistema de Seguros (Ley N.º 26702). No son empresas del sistema financiero, no requieren autorización de organización ni de funcionamiento de la SBS, y no están sujetos a supervisión prudencial ni de conducta de mercado.

Tampoco están bajo el ámbito de la Superintendencia del Mercado de Valores (SMV). La Ley del Mercado de Valores (Texto Único Ordenado del Decreto Legislativo N.º 861) regula las ofertas públicas de valores mobiliarios, los agentes de intermediación (Sociedades Agentes de Bolsa – SAB – y Sociedades Intermediarias de Valores – SIV), las bolsas, las instituciones de compensación y liquidación, y demás participantes del mercado de valores. Los activos virtuales, en la mayoría de los casos, no califican como valores mobiliarios. La SMV ha reiterado en comunicados de advertencia que las criptomonedas y la mayoría de «tokens» no se encuentran bajo su supervisión, salvo que, en un caso concreto, el instrumento reúna las características de un valor mobiliario.

El resultado es una figura híbrida e incompleta:

• Obligada a cumplir un SPLAFT exigente.
• Sin autorización de funcionamiento.
• Sin pertenencia al sistema financiero.
• Sin habilitación bajo la normativa del mercado de valores.

Consecuencias estructurales del limbo

El problema más grave no es el acceso a cuentas bancarias ni una, mal entendida, restricción a la «innovación». Los problemas estructurales se manifiestan de forma mucho más concreta y cotidiana.

En primer lugar, la gran mayoría de quienes se autodeclaran o se perciben como PSAV lo hacen por el mero hecho de comprar y vender activos virtuales con alguna frecuencia, y en su mayor parte operando a través de plataformas P2P. En Cajero (PSAV), consideramos que son estas plataformas, y no los usuarios individuales o los pequeños negociantes recurrentes que allí operan, las que reúnen con mayor claridad los elementos para calificar como PSAV según la definición del Decreto Supremo N.º 006-2023-JUS y de la Resolución SBS N.º 02648-2024. Sin embargo, la ausencia de un registro o autorización previa ha permitido que la categoría se diluya hasta alcanzar a operadores que, en rigor, no deberían estar bajo ese paraguas, generando confusión tanto dentro del sector como frente a los usuarios.

En segundo lugar, y de manera más relevante para el desarrollo de servicios, el marco actual impide establecer una relación con el cliente que vaya más allá del mero intercambio de activos virtuales. No es posible ofrecer de forma legítima y estructurada servicios de asesoría, formación especializada, análisis de portafolio o acompañamiento en decisiones de inversión. Muchas personas se acercan a las empresas que han invertido en cumplir con las obligaciones de un SPLAFT —o que aspiran a estándares cercanos a los de un régimen como MiCA— precisamente porque perciben los activos virtuales como productos de inversión. Esperan algo más que una simple compraventa: buscan orientación, contexto de mercado, criterios de análisis o incluso estructuras que se asemejen a los servicios que una SIV puede prestar respecto de valores no listados.

Sin embargo, el PSAV se encuentra jurídicamente limitado. No puede actuar como intermediario de valores (ni siquiera de valores no inscritos en bolsa), no puede estructurar productos, no puede administrar carteras ni ofrecer asesoría de inversión en los términos de la Ley del Mercado de Valores y del Reglamento de Agentes de Intermediación. La respuesta institucionalmente «segura» se reduce a remitir al cliente a que realice su propio análisis, se informe por su cuenta o asuma íntegramente el riesgo. Cualquier intento de ir más allá corre el riesgo de invadir competencias de la SMV o de la SBS sin contar con la habilitación correspondiente.

Este límite no es menor. Mientras una SIV puede intermediar valores no listados, colocar instrumentos, organizar carteras (con autorización) y asesorar a inversionistas dentro de un marco claro, el PSAV queda confinado a una relación transaccional mínima. El limbo normativo no solo genera incertidumbre sobre quién realmente debe cumplir las obligaciones de PLA/FT; también bloquea la posibilidad de construir, de manera ordenada y transparente, servicios de mayor valor agregado que el propio mercado de usuarios está demandando.

Añade un elemento más a este panorama —y no exento de ironía— el uso que ha hecho el Banco de Crédito del Perú (BCP) de la flexibilidad del «sandbox» regulatorio de la SBS para el producto Criptococos. Se trata de un piloto autorizado que permite a un grupo limitado de clientes comprar y vender Bitcoin y USDC dentro de un circuito cerrado: los activos no pueden enviarse a billeteras externas ni usarse libremente fuera de la plataforma. Funciona, en la práctica, más como un valor en custodia que como un activo virtual en toda regla. La experiencia del cliente queda severamente restringida por las condiciones del «sandbox» y por la necesidad de mantener trazabilidad total bajo supervisión de la SBS.

Este caso ilustra con claridad el problema de fondo: ni una empresa del sistema financiero (Ley N.º 26702), ni una entidad supervisada por la SMV (SAB o SIV bajo la Ley del Mercado de Valores), ni un PSAV sujeto únicamente a obligaciones de PLA/FT logran ofrecer servicios idóneos y alineados con las expectativas actuales del mercado de activos virtuales. Cada figura opera dentro de un marco incompleto o restrictivo que, en la práctica, impide entregar la combinación de seguridad, usabilidad, transferibilidad y valor agregado que el mercado demanda.

Conclusión

En Cajero (PSAV) consideramos que el problema de fondo no es la ausencia total de normas, sino el carácter incompleto e injertado del régimen PSAV. Se cumplió con los requisitos del GAFI, pero se ha dejado a los operadores en un limbo institucional: sujetos obligados de la UIF, ajenos a la Ley del Sistema Financiero y ajenos a la Ley del Mercado de Valores.

Mientras no se resuelva esta inconsistencia —ya sea creando un verdadero régimen de autorización y supervisión de la actividad, o aclarando de forma definitiva los límites y las posibilidades de interacción con las figuras existentes (SIV, SAB, estructuradores, empresas del sistema financiero)—, así como tributario, el desarrollo de servicios más sofisticados seguirá siendo artificialmente restringido. El costo no lo pagan solo los operadores: lo paga la claridad jurídica, la protección efectiva del usuario y la posibilidad de construir un ecosistema de activos virtuales más ordenado y confiable.